讓信托長成參天大樹-訪中國信托協會專家理事李憲明律師
來源： 蘇信理財 時間：2012-04-23
今年十一屆全國人大五次會議期間，四川信托董事長劉滄龍聯合38名全國人大代表共同簽名，將《關于建議全國人大開展<信托法>立法后評估工作，加快推進<信托法>配套制度建設的議案》提交至全國人大。有消息表明，全國人大收到該議案后高度重視，派專人與劉滄龍進行溝通，并且書面回復結果正在辦理過程中。為什么要開展《信托法》立法后評估工作，加快推進《信托法》配套制度建設的意義在哪里？就此，記者采訪了中國信托協會專家理事李憲明律師。
記者：作為信托行業(yè)的專家，您認為開展《信托法》立法后評估工作，加快推進《信托法》配套制度建設的意義在哪里？
李憲明：從法律發(fā)展的角度看，《信托法》頒布實施僅僅是我國信托制度發(fā)展的一個開端。信托制度從一塊陌生的土壤移植過來，與現有錯綜復雜的法律制度之間需要有個長期的磨合適應過程?？梢哉f，一部僅有74個條文的《信托法》確定了信托制度的軀干，要想成長為一棵參天大樹，需要發(fā)達的根系、樹枝和綠葉。這就是信托配套制度建設的作用。
我國需要完善的信托配套制度數量多、內容復雜，涉及的國家機構多，需要在立法機關層面進行組織協調。通過立法后評估工作，對現行的信托法律制度進行全面、系統、客觀的評估，準確地把握法律法規(guī)制定的科學合理性和實際執(zhí)行的有效性，為法律法規(guī)的修改、補充或廢止，提供客觀依據，有效調動立法機關、司法機關和行政機關的整體資源。
立法后評估對《信托法》的普及應用有重要意義。我國《信托法》的定位是作為一項財產管理制度，規(guī)定信托當事人之間的基本民事法律關系。信托制度的實施將推動我國經濟、社會、文化、政治的深刻變革，對整個社會有深遠的影響。從《信托法》實施的情況看，人們還沒有充分認識到信托的制度價值和功能。信托制度不同于某一行業(yè)或部門的立法，能夠立竿見影解決人們看得見、摸得著的問題。他是通過調整人們之間的財產關系、利益結構和觀念意識，來影響社會基礎結構的調整和設計。這種影響更重大，但往往被人們忽視。立法后評估能夠檢驗信托制度在實踐中起到的作用，推動信托制度的普及應用，解決社會政治、經濟問題。
立法后評估也是維護信托當事人的合法權益，保護投資者利益，維護金融秩序的客觀需要。信托應用的廣泛性、靈活性，信托受益人制度和信托財產獨立性制度，在推動金融創(chuàng)新、多層次資本市場建設方面發(fā)揮著重要作用。這樣一個有效的制度工具也具有兩面性，如同潘多拉的盒子，打開之后需要我們有能力掌控它。由于配套制度不健全、監(jiān)管手段和渠道的局限性，金融信托領域也存在一些潛在的系統性風險。立法后評估能夠全面、準確地掌握信托在金融領域發(fā)揮作用的情況，引導金融信托的健康發(fā)展。
記者：據您了解，對于人大代表的提案，在落實上一般需要經過什么程序？作為一名律師和信托專家，您能否舉出一些具體案例，說明開展《信托法》立法后評估工作、加快推進《信托法》配套制度建設的作用。
李憲明：人大代表的提案是個統稱，包括議案和建議、意見。根據全國人大的有關規(guī)定，在大會會議期間提出的代表議案，大會秘書處應當召開有各專門委員會負責人參加的代表議案處理協調工作會議，研究議案處理的具體建議，向大會主席團提出議案處理意見的報告。大會主席團決定代表議案是否列入本次會議議程，或者先交有關專門委員會審議。對于暫時不能列入會議議程的議案，可以建議列入全國人大常委會的立法規(guī)劃或者相關工作的計劃。
大會期間，代表向全國人大及其常委會提出的對各方面的建議、批評和意見，由全國人大常委會辦事機構進行整理和研究，提出分析報告，擬定各項建議、批評和意見由誰承辦的計劃。經全國人大常委會秘書長辦公會議討論同意后，及時召開交辦會議，會同國務院辦公廳、最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳和其他有關機關、組織具體落實。
社會財富的迅速增長催生了我國資產管理市場的大發(fā)展。由于金融分業(yè)經營和行業(yè)準入的限制，在繁榮的資產管理活動背后，隱含著制度性風險。各類機構通過委托代理、信托基金、公司企業(yè)、有限合伙等多種制度形式開展資產管理業(yè)務。進行資產管理所要求的分別管理、分別記賬、風險隔離等經營原則，在各種制度之間存在巨大差異。因缺乏對各種資產管理制度實施效果的評估和比較，形形色色的資產管理活動往往避過監(jiān)管的視野，甚至影響國家宏觀調整政策的實施，投資人也不能夠有效識別，規(guī)避投資風險。與其他制度相比，信托在我國是一種新生制度。對實踐中的信托制度進行后評估工作，能夠更準確地對信托的功能和價值進行定位，有效規(guī)范和引導信托活動，充分發(fā)揮信托的作用。
另一個常見的事例是關于信托登記。我國《信托法》第十條規(guī)定了信托登記制度：“設立信托，對于信托財產，有關法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理登記手續(xù)的，應當依法辦理信托登記。未依照前款規(guī)定辦理信托登記的，應當補辦登記手續(xù)；不補辦的，該信托不產生效力?！钡?，關于如何辦理信托登記的配套規(guī)定缺位，登記機構一般以沒有相關規(guī)定為由，對于信托活動涉及的財產不予辦理信托登記。有關房屋、車輛等需要辦理登記手續(xù)的財產，有的當事人在信托文件中規(guī)定信托登記的事宜，然后另行簽署一份信托財產轉讓合同來完成權屬過戶登記和信托登記，或者利用質押、抵押登記并輔以公證來代替信托登記。發(fā)生糾紛后，信托活動的合法性存在爭議，信托當事人的合法權益無法得到有效保護。信托制度在我國未能得到廣泛應用，財產信托業(yè)務沒有開展，在很大程度上受到了信托登記制度不健全的制約。
信托稅收也是一個普遍性的問題。信托活動涉及復雜的稅收關系。進行任何信托活動首先都會遇到如何納稅，如何征稅的情況。十多年來，我國信托業(yè)開展信托業(yè)務，在稅收問題上一直“摸著石頭過河”。各地稅務機關對于信托活動涉及的營業(yè)稅、所得稅等的征繳問題理解不一。近年來，個別地方的稅務機關對信托公司進行例行檢查后，要求信托公司補繳以往年度欠繳的稅款，甚至作出處罰決定。因為缺乏統一的信托稅收制度規(guī)定，無論是監(jiān)管機構還是信托當事人都無所適從。
記者：您認為《信托法》立法后評估工作應該如何進行？哪些《信托法》配套制度建設應該完善，從操作層面看，哪些相對容易可以先行？
李憲明：法律規(guī)范的后評估是規(guī)則制定機構主導的一項工作。早在2006年國務院就已開展了行政法規(guī)層面立法的后評估工作。人大立法層面的立法后評估于2010年開始試點，2011年正式實施。立法后評估是全國人大、政府部門等檢驗立法質量、完善法律體系，確保法律有效實施的重要手段。
開展《信托法》立法后評估工作應當考慮信托實踐的需要和制度建設的現實可行性。完善信托立法、進行配套制度建設，可以采取修改、制定法律行政法規(guī)，進行立法解釋、司法解釋、案例指導等多種形式。路徑選擇上，發(fā)揮司法資源的作用可能更具有現實意義。
與一般的民事法律制度不同，人民法院在信托制度的發(fā)展和完善過程中，發(fā)揮著特有的作用。我國《信托法》也賦予了人民法院對信托活動進行審查監(jiān)督的權力。信托制度中蘊含的獨特的理念和精神，單純用法律條文表述難以窮盡，需要在信托活動和司法實踐中把握和運用。我國一些重要法律的實施，都有配套的司法解釋。最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力。2010年11月，最高人民法院出臺《關于案例指導工作的規(guī)定》。規(guī)定明確，指導性案例的唯一發(fā)布主體為最高法院，各級人民法院審判類似案例時應當參照執(zhí)行。案例指導相對于司法解釋更為靈活，將一些典型的信托案例適時編入案例指導能夠及時滿足司法實踐的需要。
關于配套制度建設的內容，在必要性上，首先應當進行信托登記制度建設。信托財產獨立性是信托制度區(qū)別于其他類似制度的根本特征，沒有信托登記制度，信托財產的獨立性無法保障?！缎磐蟹ā穼嵤┮潦迹藗冮_展信托活動就受到信托登記問題的困擾，信托制度的應用范圍和實效也因此大打折扣。應當指出，在信托配套制度建設工作中，信托登記制度的難度最大，涉及的法律、行政法規(guī)、政府機構數量多。近幾年，中國銀監(jiān)會一直在積極推進信托登記制度建設工作，因為各種因素始終未能取得實質性突破。
在操作層面，比較容易實施的重要配套制度是公益信托制度。《信托法》專設一章，共十五條規(guī)定公益信托。關于公益信托主管機構、審批程序、信托監(jiān)察人的基本條件等問題仍然需要進一步的完善、明確。公益信托活動的內容廣泛，管理機構可能涉及教育行政、民政衛(wèi)生、科技體育等部門。從我國公益信托的實踐看，這種為多頭主管，主管部門不明確的分散管理模式阻礙了公益信托活動的開展。中國銀監(jiān)會和民政部曾多次研究、探討推進公益信托發(fā)展，發(fā)揮公益信托緩解社會壓力、促進社會和諧、推動經濟發(fā)展的作用，面臨的主要制度障礙就是公益事業(yè)主管機構的職責不清。
記者：作為信托行業(yè)的專家，您認為開展《信托法》立法后評估工作，加快推進《信托法》配套制度建設的意義在哪里？
李憲明：從法律發(fā)展的角度看，《信托法》頒布實施僅僅是我國信托制度發(fā)展的一個開端。信托制度從一塊陌生的土壤移植過來，與現有錯綜復雜的法律制度之間需要有個長期的磨合適應過程?？梢哉f，一部僅有74個條文的《信托法》確定了信托制度的軀干，要想成長為一棵參天大樹，需要發(fā)達的根系、樹枝和綠葉。這就是信托配套制度建設的作用。
我國需要完善的信托配套制度數量多、內容復雜，涉及的國家機構多，需要在立法機關層面進行組織協調。通過立法后評估工作，對現行的信托法律制度進行全面、系統、客觀的評估，準確地把握法律法規(guī)制定的科學合理性和實際執(zhí)行的有效性，為法律法規(guī)的修改、補充或廢止，提供客觀依據，有效調動立法機關、司法機關和行政機關的整體資源。
立法后評估對《信托法》的普及應用有重要意義。我國《信托法》的定位是作為一項財產管理制度，規(guī)定信托當事人之間的基本民事法律關系。信托制度的實施將推動我國經濟、社會、文化、政治的深刻變革，對整個社會有深遠的影響。從《信托法》實施的情況看，人們還沒有充分認識到信托的制度價值和功能。信托制度不同于某一行業(yè)或部門的立法，能夠立竿見影解決人們看得見、摸得著的問題。他是通過調整人們之間的財產關系、利益結構和觀念意識，來影響社會基礎結構的調整和設計。這種影響更重大，但往往被人們忽視。立法后評估能夠檢驗信托制度在實踐中起到的作用，推動信托制度的普及應用，解決社會政治、經濟問題。
立法后評估也是維護信托當事人的合法權益，保護投資者利益，維護金融秩序的客觀需要。信托應用的廣泛性、靈活性，信托受益人制度和信托財產獨立性制度，在推動金融創(chuàng)新、多層次資本市場建設方面發(fā)揮著重要作用。這樣一個有效的制度工具也具有兩面性，如同潘多拉的盒子，打開之后需要我們有能力掌控它。由于配套制度不健全、監(jiān)管手段和渠道的局限性，金融信托領域也存在一些潛在的系統性風險。立法后評估能夠全面、準確地掌握信托在金融領域發(fā)揮作用的情況，引導金融信托的健康發(fā)展。
記者：據您了解，對于人大代表的提案，在落實上一般需要經過什么程序？作為一名律師和信托專家，您能否舉出一些具體案例，說明開展《信托法》立法后評估工作、加快推進《信托法》配套制度建設的作用。
李憲明：人大代表的提案是個統稱，包括議案和建議、意見。根據全國人大的有關規(guī)定，在大會會議期間提出的代表議案，大會秘書處應當召開有各專門委員會負責人參加的代表議案處理協調工作會議，研究議案處理的具體建議，向大會主席團提出議案處理意見的報告。大會主席團決定代表議案是否列入本次會議議程，或者先交有關專門委員會審議。對于暫時不能列入會議議程的議案，可以建議列入全國人大常委會的立法規(guī)劃或者相關工作的計劃。
大會期間，代表向全國人大及其常委會提出的對各方面的建議、批評和意見，由全國人大常委會辦事機構進行整理和研究，提出分析報告，擬定各項建議、批評和意見由誰承辦的計劃。經全國人大常委會秘書長辦公會議討論同意后，及時召開交辦會議，會同國務院辦公廳、最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳和其他有關機關、組織具體落實。
社會財富的迅速增長催生了我國資產管理市場的大發(fā)展。由于金融分業(yè)經營和行業(yè)準入的限制，在繁榮的資產管理活動背后，隱含著制度性風險。各類機構通過委托代理、信托基金、公司企業(yè)、有限合伙等多種制度形式開展資產管理業(yè)務。進行資產管理所要求的分別管理、分別記賬、風險隔離等經營原則，在各種制度之間存在巨大差異。因缺乏對各種資產管理制度實施效果的評估和比較，形形色色的資產管理活動往往避過監(jiān)管的視野，甚至影響國家宏觀調整政策的實施，投資人也不能夠有效識別，規(guī)避投資風險。與其他制度相比，信托在我國是一種新生制度。對實踐中的信托制度進行后評估工作，能夠更準確地對信托的功能和價值進行定位，有效規(guī)范和引導信托活動，充分發(fā)揮信托的作用。
另一個常見的事例是關于信托登記。我國《信托法》第十條規(guī)定了信托登記制度：“設立信托，對于信托財產，有關法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理登記手續(xù)的，應當依法辦理信托登記。未依照前款規(guī)定辦理信托登記的，應當補辦登記手續(xù)；不補辦的，該信托不產生效力?！钡?，關于如何辦理信托登記的配套規(guī)定缺位，登記機構一般以沒有相關規(guī)定為由，對于信托活動涉及的財產不予辦理信托登記。有關房屋、車輛等需要辦理登記手續(xù)的財產，有的當事人在信托文件中規(guī)定信托登記的事宜，然后另行簽署一份信托財產轉讓合同來完成權屬過戶登記和信托登記，或者利用質押、抵押登記并輔以公證來代替信托登記。發(fā)生糾紛后，信托活動的合法性存在爭議，信托當事人的合法權益無法得到有效保護。信托制度在我國未能得到廣泛應用，財產信托業(yè)務沒有開展，在很大程度上受到了信托登記制度不健全的制約。
信托稅收也是一個普遍性的問題。信托活動涉及復雜的稅收關系。進行任何信托活動首先都會遇到如何納稅，如何征稅的情況。十多年來，我國信托業(yè)開展信托業(yè)務，在稅收問題上一直“摸著石頭過河”。各地稅務機關對于信托活動涉及的營業(yè)稅、所得稅等的征繳問題理解不一。近年來，個別地方的稅務機關對信托公司進行例行檢查后，要求信托公司補繳以往年度欠繳的稅款，甚至作出處罰決定。因為缺乏統一的信托稅收制度規(guī)定，無論是監(jiān)管機構還是信托當事人都無所適從。
記者：您認為《信托法》立法后評估工作應該如何進行？哪些《信托法》配套制度建設應該完善，從操作層面看，哪些相對容易可以先行？
李憲明：法律規(guī)范的后評估是規(guī)則制定機構主導的一項工作。早在2006年國務院就已開展了行政法規(guī)層面立法的后評估工作。人大立法層面的立法后評估于2010年開始試點，2011年正式實施。立法后評估是全國人大、政府部門等檢驗立法質量、完善法律體系，確保法律有效實施的重要手段。
開展《信托法》立法后評估工作應當考慮信托實踐的需要和制度建設的現實可行性。完善信托立法、進行配套制度建設，可以采取修改、制定法律行政法規(guī)，進行立法解釋、司法解釋、案例指導等多種形式。路徑選擇上，發(fā)揮司法資源的作用可能更具有現實意義。
與一般的民事法律制度不同，人民法院在信托制度的發(fā)展和完善過程中，發(fā)揮著特有的作用。我國《信托法》也賦予了人民法院對信托活動進行審查監(jiān)督的權力。信托制度中蘊含的獨特的理念和精神，單純用法律條文表述難以窮盡，需要在信托活動和司法實踐中把握和運用。我國一些重要法律的實施，都有配套的司法解釋。最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力。2010年11月，最高人民法院出臺《關于案例指導工作的規(guī)定》。規(guī)定明確，指導性案例的唯一發(fā)布主體為最高法院，各級人民法院審判類似案例時應當參照執(zhí)行。案例指導相對于司法解釋更為靈活，將一些典型的信托案例適時編入案例指導能夠及時滿足司法實踐的需要。
關于配套制度建設的內容，在必要性上，首先應當進行信托登記制度建設。信托財產獨立性是信托制度區(qū)別于其他類似制度的根本特征，沒有信托登記制度，信托財產的獨立性無法保障?！缎磐蟹ā穼嵤┮潦迹藗冮_展信托活動就受到信托登記問題的困擾，信托制度的應用范圍和實效也因此大打折扣。應當指出，在信托配套制度建設工作中，信托登記制度的難度最大，涉及的法律、行政法規(guī)、政府機構數量多。近幾年，中國銀監(jiān)會一直在積極推進信托登記制度建設工作，因為各種因素始終未能取得實質性突破。
在操作層面，比較容易實施的重要配套制度是公益信托制度。《信托法》專設一章，共十五條規(guī)定公益信托。關于公益信托主管機構、審批程序、信托監(jiān)察人的基本條件等問題仍然需要進一步的完善、明確。公益信托活動的內容廣泛，管理機構可能涉及教育行政、民政衛(wèi)生、科技體育等部門。從我國公益信托的實踐看，這種為多頭主管，主管部門不明確的分散管理模式阻礙了公益信托活動的開展。中國銀監(jiān)會和民政部曾多次研究、探討推進公益信托發(fā)展，發(fā)揮公益信托緩解社會壓力、促進社會和諧、推動經濟發(fā)展的作用，面臨的主要制度障礙就是公益事業(yè)主管機構的職責不清。
(xief摘自金融時報)